Origens e fundamentos constitucionais: uma herança da redemocratização
O Fundo de Participação dos Estados (FPE) foi criado pela Constituição Federal de 1988 como parte de um pacto federativo que buscava corrigir distorções históricas na distribuição de recursos entre as unidades da federação. Inspirado no modelo alemão de repartição tributária, o FPE foi concebido para reduzir as disparidades regionais, transferindo recursos da União para os estados mais pobres. Seu cálculo baseia-se em dois pilares: 21,5% da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), além de coeficientes que consideram a população e o inverso da renda per capita de cada estado.
Essa fórmula, no entanto, não é estanque. Desde sua implementação, o FPE passou por ajustes legais, como a Emenda Constitucional nº 55/2007, que manteve a sistemática de distribuição, e a Lei Complementar nº 62/1989, que estabeleceu os coeficientes individuais de participação. Segundo dados do Tribunal de Contas da União (TCU), em 2023, o FPE movimentou cerca de R$ 120 bilhões, um montante equivalente a 1,5% do PIB nacional.
A matemática da desigualdade: como o FPE perpetua (e corrige) assimetrias
Embora o FPE tenha como objetivo mitigar desigualdades, sua operação revela um paradoxo: estados com maior capacidade de arrecadação contribuem mais do que recebem. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional mostram que, entre 2019 e 2022, São Paulo, por exemplo, transferiu ao FPE cerca de R$ 68 bilhões a mais do que recebeu, enquanto o Piauí e o Maranhão foram os maiores beneficiários líquidos, com saldos positivos de R$ 14,2 bilhões e R$ 11,8 bilhões, respectivamente.
Esse desequilíbrio decorre da fórmula de distribuição, que privilegia estados com menor renda per capita. O coeficiente populacional — que representa 85% do cálculo — e o coeficiente inverso de renda — responsável por 15% — são calculados com base em dados do IBGE. No entanto, críticos argumentam que a metodologia não considera a eficiência na gestão pública ou a capacidade de endividamento dos estados, o que pode levar a uma dependência crônica de recursos federais.
Impactos socioeconômicos: entre a dependência e a estagnação
Para estados como o Acre ou Rondônia, o FPE representa mais de 70% da receita corrente líquida, segundo análise da Confederação Nacional dos Municípios (CNM). Essa dependência, embora necessária para manter serviços básicos, cria um ciclo de baixa diversificação econômica e fragilidade fiscal. Em contrapartida, estados como Paraná e Santa Catarina, embora também dependentes, conseguem complementar suas receitas com investimentos privados e exportações, reduzindo sua vulnerabilidade.
Um estudo da FGV/EAESP (2021) apontou que estados com maior participação no FPE tendem a apresentar menor crescimento do PIB per capita no longo prazo, sugerindo que a transferência de recursos não é suficiente para promover desenvolvimento sustentável. Além disso, a desigualdade na distribuição do FPE foi agravada pela pandemia de COVID-19, que aumentou a demanda por recursos em estados já fragilizados, enquanto estados mais ricos, como São Paulo e Rio de Janeiro, sofreram quedas expressivas na arrecadação própria.
Reformas em disputa: o FPE entre a tese da equidade e a da eficiência
Desde a promulgação da Constituição de 1988, o FPE é alvo de debates sobre sua reforma. Em 2020, a PEC 188/2019 (agora PEC 23/2023), proposta pelo governo federal, sugeriu a redução da alíquota do FPE de 21,5% para 15% dos recursos do IR e IPI, o que gerou forte reação dos governadores das regiões Norte e Nordeste. Segundo a Associação dos Estados do Nordeste (ASSENE), a medida poderia reduzir em até R$ 30 bilhões anuais as transferências para a região.
Alternativas como a proposta de vinculação do FPE à performance fiscal e social — defendida por economistas como o professor José Roberto Afonso — ganham espaço. Essa abordagem prevê bônus para estados que reduzam gastos com pessoal ou aumentem a arrecadação própria, enquanto penaliza aqueles com gestão ineficiente. No entanto, especialistas como o economista Nelson Barbosa alertam que tal mudança poderia aprofundar ainda mais a desigualdade, uma vez que estados mais pobres teriam menos capacidade de ajustar suas contas.
Perspectivas e desafios: o futuro do pacto federativo
O FPE enfrenta um dilema central: como conciliar equidade com desenvolvimento autônomo? Enquanto governadores do Norte e Nordeste defendem a manutenção do status quo, economistas e analistas fiscais argumentam pela necessidade de uma reforma que incentive a responsabilidade fiscal e a diversificação econômica. A Reforma Tributária em tramitação no Congresso (PEC 45/2019) pode trazer mudanças indiretas ao FPE, uma vez que redefine a partilha de receitas entre União, estados e municípios.
Outro ponto de tensão é a judicialização do FPE. Em 2022, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu pela constitucionalidade do coeficiente populacional, rejeitando ações que pediam sua revisão. No entanto, estados como Mato Grosso e Paraná continuam questionando a fórmula, alegando que ela não reflete a realidade econômica atual. A decisão do STF, embora definitiva, não encerrou o debate, que agora se volta para o Congresso Nacional e a sociedade civil.
Conclusão: um mecanismo necessário, mas em xeque
O FPE é, ao mesmo tempo, um instrumento de justiça social e um sintoma das desigualdades estruturais do Brasil. Sua existência evidencia a incapacidade do país de promover desenvolvimento equilibrado sem depender de transferências federais. Enquanto não houver uma reforma que combine redistribuição de recursos com incentivos à autonomia fiscal, o FPE continuará a ser um paliativo — indispensável, mas insuficiente para resolver as assimetrias regionais.
Para especialistas como o ex-ministro da Fazenda Nelson Barbosa, a solução passa por um novo pacto federativo, que inclua não apenas a revisão do FPE, mas também investimentos em infraestrutura, educação e inovação nas regiões mais pobres. Até lá, estados e municípios continuarão a depender de um mecanismo que, embora imperfeito, é a única garantia de que a federação brasileira não se desintegre completamente.
